Do nadomestila za invalidnost tudi del oseb z dolgotrajnimi duševnimi motnjami

Ustavno sodišče je ugotovilo, da zakon o socialnem vključevanju invalidov neustavno različno obravnava nekatere osebe z dolgotrajnimi duševnimi motnjami. Državni zbor mora protiustavnost odpraviti v enem letu, do takrat pa bodo imele pravico do statusa invalida po tem zakonu in do nadomestila za invalidnost tudi osebe z dolgotrajno duševno motnjo, ki imajo status invalida po zakonu o zaposlitveni rehabilitaciji in zaposlovanju invalidov, so ugotovljeno nezaposljive in nimajo pravic iz obveznega pokojninskega in invalidskega zavarovanja. Odločitev je bila sprejeta s petimi glasovi proti dvema. Proti sta glasovala Marko Starman in Rok Svetlič, ki sta napisala odklonilni ločeni mnenji, Barbara Kresal pa je podala pritrdilno ločeno mnenje.

Ustavno sodišče je odločalo na zahtevo Višjega delovnega in socialnega sodišča, pred katerim je tekel spor zaradi moškega s paranoidno shizofrenijo. Duševna motnja se mu je pojavila med rednim šolanjem, pred dopolnjenim 26. letom starosti. Priznan mu je bil status invalida po zakonu o zaposlitveni rehabilitaciji in zaposlovanju invalidov, Zavod RS za zaposlovanje pa je ugotovil, da zaradi posledic invalidnosti kljub zaposlitveni rehabilitaciji ni zaposljiv. Ker je bolezen nastopila še pred prvo zaposlitvijo, ni pridobil pravic iz obveznega pokojninskega in invalidskega zavarovanja. Center za socialno delo mu je sprva priznal status invalida po zakonu o socialnem vključevanju invalidov in nadomestilo za invalidnost, vendar je ministrstvo to odločbo po nadzorstveni pravici razveljavilo. Presodilo je, da je paranoidna shizofrenija duševna bolezen oziroma duševna motnja, ne pa motnja v duševnem razvoju, zato ne sodi med zdravstvena stanja, ki jih zakon našteva kot podlago za pridobitev statusa.

Svetlič: protiustavnost bi bilo treba iskati v zakonu, ki daje manj

Ustavni sodnik Rok Svetlič je v odklonilnem ločenem mnenju poudaril, da njegov pomislek ni usmerjen proti temu, da bi bila prizadetemu posamezniku zagotovljena ustrezna materialna varnost. Zapisal je, da je v človeškem smislu celo vesel, da bo spor v konkretnem primeru zelo verjetno rešen v korist pritožnika. Z odločitvijo večine pa se ni strinjal, ker meni, da je Ustavno sodišče napačno uporabilo test enakosti pred zakonom in pri tem poseglo v pristojnosti zakonodajalca. Osrednji problem vidi že v tem, kateri zakon je bil predmet presoje. Osebe z dolgotrajno duševno motnjo lahko status invalida uveljavljajo po zakonu o pokojninskem in invalidskem zavarovanju ali zakonu o zaposlitveni rehabilitaciji in zaposlovanju invalidov. Če je njihova raven materialne varnosti nižja od tiste, ki jo zakon o socialnem vključevanju invalidov zagotavlja drugim skupinam invalidov, bi bilo po Svetličevem mnenju treba presojati ureditev, ki jim zagotavlja manj pravic.

Predlagatelj pa je izbral nasprotno pot: izpodbijal je zakon o socialnem vključevanju invalidov, ker med svoje upravičence ne vključuje še oseb z dolgotrajnimi duševnimi motnjami. Svetlič je to razliko ponazoril z mislijo, da je bila napadena ureditev, »ki daje več«, namesto ureditve, »ki daje manj«. Po njegovem ti dve poti ustavnopravno nista enakovredni. Zakonodajalca načelo enakosti zavezuje, da bistveno enakih položajev brez razumnega razloga ne obravnava različno, vendar ima hkrati široko polje presoje glede tega, na kakšen način bo določeno področje uredil. Svetlič zato razlikuje med vprašanjem, ali imajo primerljive skupine zagotovljeno primerljivo raven varstva, in vprašanjem, ali morajo biti vse te skupine vključene prav v isti zakon. Večini je očital, da je šla pri slednjem vprašanju predaleč. Ustavno sodišče je preverjalo zakonodajno gradivo, razloge za vključitev posameznih vrst invalidnosti v zakon in možnost izboljšanja zdravstvenega stanja pri osebah z duševnimi motnjami ter nato ugotovilo, da ni razumnega razloga za njihovo izključitev. Svetlič meni, da se standard razumnega razloga nanaša predvsem na različno pravno obravnavo primerljivih položajev, ne pa na odločitev zakonodajalca, s katerim zakonom in s kakšno zakonsko konstrukcijo bo enakost zagotovil.

Po njegovem mnenju bi moralo biti Ustavno sodišče pri takšni presoji bolj zadržano. Pri tem se sklicuje tudi na nemško ustavnosodno doktrino, po kateri sodišče ne presoja, ali je zakonodajalec izbral najbolj pravično ali najbolj smotrno ureditev, temveč ali je prestopil skrajne meje svoje proste presoje oziroma ravnal arbitrarno. Svetlič meni, da pri zakonu o socialnem vključevanju invalidov takšne arbitrarnosti ni mogoče ugotoviti. Zakonodajalec je po njegovem posebno ureditev oblikoval za določene vrste težkih okvar in motenj, pri katerih je izhajal iz njihovega zgodnjega nastanka in trajnosti. Pri duševnih boleznih pa je položaj drugačen, saj je zdravljenje po njegovih navedbah v številnih primerih uspešno. Hkrati opozarja, da se lahko tudi zdravljenje številnih drugih bolezni konča s trajno invalidnostjo.

Prav tu Svetlič vidi eno od širših posledic odločbe. Če je dovolj, da posameznik zaradi neuspešnega zdravljenja neke bolezni postane trajno nezaposljiv, bo po Svetličevem mnenju težko pojasniti, zakaj se enaka logika ne bi uporabila še pri drugih bolezenskih stanjih in zakaj tudi ti posamezniki ne bi zahtevali vključitve v zakon o socialnem vključevanju invalidov. Zato meni, da zakon o socialnem vključevanju invalidov ni protiustaven že zato, ker ne vsebuje tudi oseb, ki so trajno nezaposljive zaradi dolgotrajne duševne motnje. Povsem mogoče pa bi bilo po njegovem ugotoviti protiustavnost zakona o pokojninskem in invalidskem zavarovanju ali zakona o zaposlitveni rehabilitaciji in zaposlovanju invalidov, če ta osebam v primerljivem položaju ne zagotavljata ustrezne ravni materialne varnosti.

Starman: nepopolna zakonska ureditev še ni nujno protiustavna

Ustavni sodnik Marko Starman se z večino ni strinjal predvsem zaradi metode presoje. Po njegovem je Ustavno sodišče nepopolnost zakonske klasifikacije obravnavalo kot dokaz njene nerazumnosti. Opozoril je, da morajo zakoni, še posebej na področju socialnih pravic, nujno določati splošne kategorije upravičencev, zato lahko zunaj njih ostanejo tudi posamezniki, katerih položaj v določenih pogledih ustreza namenu zakona. To pa samo po sebi še ne pomeni, da je zakonska meja protiustavna. Pri presoji načela enakosti je treba po njegovem najprej ugotoviti, ali sta skupini, ki ju zakon obravnava različno, sploh v bistveno enakem položaju. Starman meni, da bi moralo sodišče to primerjavo opraviti med skupinami, kot jih je opredelil zakonodajalec, ne pa primerljivosti vzpostaviti s pomočjo individualne odločbe iz drugega pravnega sistema. Večina je namreč položaj oseb z dolgotrajnimi duševnimi motnjami približala položaju oseb, ki jih zajema zakon o socialnem vključevanju invalidov, na podlagi dejstva, da je bilo pri konkretni osebi v postopku po zakonu o zaposlitveni rehabilitaciji in zaposlovanju invalidov ugotovljeno, da je nezaposljiva. Prav ta individualna ugotovitev je nato postala bistvena za sklep, da sta položaja primerljiva.

Starman meni, da je težava prav v tem koraku. Izhodišče zakona o socialnem vključevanju invalidov je po njegovem, da pri naštetih okvarah in motnjah zakonodajalec že na splošni ravni predpostavlja trajno nezmožnost za delo oziroma potrebo po posebnem socialnem varstvu. Pri dolgotrajnih duševnih motnjah pa takšne posledice ni mogoče avtomatično predpostaviti za celotno skupino. Zato skupini na abstraktni ravni po njegovem nista nujno v bistveno enakem položaju. To ne pomeni, je poudaril Starman, da individualna presoja pri načelu enakosti nikoli ni dopustna. Lahko je celo nujna, kadar se pokaže, da splošno zakonsko pravilo nerazumno spregleda ustavnopravno pomembno okoliščino. Toda po njegovem mnenju mora biti individualizacija takrat posledica ugotovljene nerazumnosti zakona, ne pa že izhodišče, s katerim sodišče ugotovi, da sta dve zakonsko različni skupini pravzaprav enaki. Po Starmanovem mnenju je večina s tem spremenila vprašanje, o katerem je odločala. Namesto da bi presodila, ali je zakonodajalec razumno določil meje skupin upravičencev, se je vprašala, ali lahko posameznik zunaj zakonsko določene skupine dokaže, da ima lastnost, zaradi katere so bili drugi v to skupino vključeni. V konkretnem primeru je bila takšna lastnost nezaposljivost.

V tem vidi Starman širšo nevarnost za urejanje socialnih pravic. Zakonodajalec pri njih praviloma uporablja tipizirane skupine, saj ni mogoče vsake pravice oblikovati kot popolnoma individualizirano presojo. Pri določanju teh skupin lahko upošteva tudi izvedljivost sistema, njegove stroške in druge praktične okoliščine. Če pa bi bilo treba vsakemu posamezniku zunaj zakonske kategorije omogočiti, da dokaže, da ima nekatere lastnosti tipičnega upravičenca, bi lahko skoraj vsaka zakonska meja postala vprašljiva zaradi posameznih mejnih primerov. Starman je opozoril, da ima odločitev tudi konkretno posledico: ugotovitev nezaposljivosti v postopku po enem zakonu je zdaj postala podlaga za pridobitev pravice po drugem zakonu, čeprav posameznik njegovih izrecnih pogojev ne izpolnjuje. Po njegovem mnenju tako dokazovanje ne služi več ugotavljanju, ali je zakonski pogoj izpolnjen, ampak začne ta pogoj dejansko nadomeščati. Za ponazoritev se sklicuje tudi na nekdanjo prakso ameriškega vrhovnega sodišča glede tako imenovanih neizpodbojnih domnev. Tudi tam se je pojavila težnja, da se presoja razumnosti splošnih zakonskih kategorij nadomesti z zahtevo, da mora imeti posameznik možnost dokazati, da zanj predpostavka, na kateri temelji zakon, ne velja. Ameriško vrhovno sodišče je tak pristop pri socialno-ekonomskih ureditvah pozneje omejilo ter se vrnilo k vprašanju, ali ima sama zakonska razmejitev razumno podlago.

Starman je izpostavil še vprašanje, ki ga večina ni obravnavala. Po njegovem bi bilo mogoče presojati tudi, ali so osebe z duševnimi boleznimi pri uresničevanju pravice do socialne varnosti prikrajšane prav zaradi duševne bolezni kot osebne okoliščine. V tem primeru ne bi šlo zgolj za splošno načelo enakosti iz drugega odstavka 14. člena ustave, ampak za vprašanje diskriminacije po njegovem prvem odstavku. Takšna presoja bi bila strožja in bi zahtevala test sorazmernosti. Ustavno sodišče te presoje ni opravilo. Posebej je opozoril tudi na širše posledice odločbe, saj je že večina sama navedla, da so lahko v podobnem položaju še druge skupine invalidov. Po Starmanovem mnenju lahko uporabljena metoda stranke v prihodnjih postopkih spodbuja, da neizpolnjevanje zakonskega pogoja predstavljajo kot vprašanje možnosti individualnega dokazovanja, da so kljub temu podobne upravičencem. S tem pa bi se lahko meja med presojo ustavnosti zakona in sodnim določanjem novih meja socialnih pravic začela zabrisovati. Starman ob tem ne trdi, da je sedanja ureditev dobra. Nasprotno, na koncu je izrecno zapisal, da bi bilo treba varstvo oseb z invalidnostjo izboljšati in da se v tem pridružuje opozorilom Varuha človekovih pravic. Toda po njegovi oceni splošno načelo enakosti pred zakonom ni instrument, s katerim bi Ustavno sodišče sistem socialnega varstva preoblikovalo zato, ker bi bila drugačna ureditev primernejša ali pravičnejša. Za poseg sodišča bi moralo biti najprej ugotovljeno, da je meja, ki jo je postavil zakonodajalec, nerazumna. Prav tega pa večina po njegovem ni dokazala.