Ustavni sodnik v odklonilnem ločenem mnenju: Zakon je nezdružljiv s temeljnimi postulati demokratičnega sobivanja

Ustavno sodišče je ugotovilo, da zakon za zmanjšanje neenakosti in škodljivih posegov politike ter zagotavljanje spoštovanja pravne države ni v neskladju z ustavo.  »Glasoval sem proti presoji večine, da 'Zakon za zmanjšanje neenakosti in škodljivih posegov politike ter zagotavljanje spoštovanja pravne države' ni v neskladju z Ustavo,« je v odklonilnem ločenem mnenju zapisal ustavni sodnik Rok Svetlič, ki meni, da je zakon v nasprotju s 1. členom in prvim odstavkom 82. člena Ustave, saj je nezdružljiv s temeljnimi postulati demokratičnega sobivanja.

Državni zbor (DZ) je julija 2022 z 52 glasovi za in 27 proti sprejel zakon za zmanjšanje neenakosti in škodljivih posegov politike ter zagotavljanje spoštovanja pravne države. Zakon so pripravili v Inštitutu 8. marec. Predstavniki 8. marca so 16. marca 2022 ob vložitvi predloga v DZ pojasnili, da predlog zakona obsega enajst sprememb ukrepov, ki jih je sprejela vlada Janeza Janše. Nika Kovač je takrat povedala, da želijo odpraviti ukrepe oblasti, ki so bili v veliki meri sprejeti po hitrih postopkih in brez upoštevanja mnenja strokovnjakov. Po njenih besedah so dotični ukrepi oblasti povečevali neenakost in vpliv politike ter uničevali temelje pravne države. Na Facebooku so takrat tudi pojasnili, da zakon med drugim zahteva nepolitično šolstvo, samostojnost državnih tožilcev ter operativno neodvisnost policije in Nacionalnega preiskovalnega urada. Poleg tega tudi preprečuje vstop podjetja Uber v Slovenijo in omejuje samovoljo ministra za kulturo pri podeljevanju javnih sredstev. Obenem odpravlja še druge spremembe, ki povečujejo vpliv politike ob popolnem ignoriranju stroke in številnih pozivov javnosti. Več podrobnosti je dosegljivih tukaj.

V inštitutu 8. marec so konec marca pričeli z zbiranjem podpisov, v začetku aprila so jih imeli že več kot 5 tisoč. Predlog zakona so podpirale tudi takrat opozicijske stranke LMŠ, SD, Levica in SAB ter v tistem času še neparlamentarna stranka Gibanje Svoboda. Zakon so v DZ vložili 25. aprila 2022, dan pred tem so potekale državnozborske volitve. Vlada Roberta Goloba je nato zakon podprla. Državni svet je julija vložil veto, kritični so bili predvsem do sprememb zakonov o davku od dohodkov pravnih oseb, o organizaciji in financiranju vzgoje in izobraževanja, o orožju ter o prevozih v cestnem prometu. DZ je zakon nato ponovno podprl, z 49 glasovi za. Na to temo je pisala Domovina v članku z naslovom »Za čigave interese so škodljive posledice, ki jih s sprejetjem zakona Inštituta 8. marec odpravljajo danes?« Avgusta sta poslanski skupini SDS in NSi na ustavno sodišče dali zahtevo za oceno ustavnosti zakona. Predlagatelja sta navedeni zakon, ki posega v enajst drugih zakonov, v celoti izpodbijala zaradi uporabljene  t. i. omnibus tehnike noveliranja ter zatrjevanega neskladja s pravicama iz 44. in 90. člena Ustave, obenem pa sta po vsebini izpodbijala še posamezne člene, ki se nanašajo na osem od spreminjanih enajstih zakonov.

Ustavno sodišče je obrazložilo, da izbira načina noveliranja zakonske ureditve sama po sebi ni predmet ustavnega urejanja in načeloma spada v polje proste presoje zakonodajalca. Ustavnopravno upoštevna bi lahko postala le v primeru, če bi bila zaradi nje kršena kakšna ustavna določba, zlasti načelo jasnosti in pomenske določljivosti ter načelo pravne varnosti, ki izhajata iz načela pravne države (2. člen Ustave). To pomeni, da bi moral predlagatelj v utemeljitev svoje trditve, da je izpodbijana ureditev v neskladju z navedenimi ustavnimi določbami zaradi uporabe t. i. omnibus tehnike noveliranja zakonodaje (torej načina, ko se z enim zakonom spreminja več drugih zakonov), navesti konkretne razloge za to neskladje. Zgolj pavšalno zatrjevanje, da takšen način noveliranja ni dopusten, ker izpodbijani zakon posega v vsebino enajstih drugih zakonov, ki niso med seboj povezani, po presoji Ustavnega sodišča za utemeljitev zatrjevanega neskladja ne zadošča.

Predlagatelj je zatrjeval tudi neskladje izpodbijanega zakona s 44. in 90. členom Ustave, ker ta vključuje spremembo Zakona o davku od dohodkov pravnih oseb, o kateri skladno z drugo alinejo drugega odstavka 90. člena Ustave referenduma ni dopustno razpisati. Po mnenju predlagatelja bi zato lahko bil ta zakon kot celota izključen iz referendumskega odločanja. Ustavno sodišče je pojasnilo, da bi do takšnega ustavnopravno spornega položaja lahko prišlo le, če bi Državni zbor po prejemu pobude volivcev za vložitev zahteve za razpis referenduma o izpodbijanem zakonu sprejel sklep o njegovi nedopustnosti. Šele s sprejetjem sklepa o nedopustnosti razpisa referenduma namreč lahko pride do posega v pravici iz 44. in 90. člena Ustave. Ker Državni zbor takega sklepa v danem primeru ni sprejel, do kršitev pravic iz 44. in 90. člena Ustave ni moglo priti.

Ustavno sodišče je izpodbijano ureditev v delu, s katero se spreminja Zakon o orožju, presojalo z vidika njene skladnosti z načelom varstva zaupanja v pravo, ki posamezniku zagotavlja, da mu država njegovega pravnega položaja ne bo poslabšala arbitrarno. Ugotovilo je, da zakonska ureditev, s katero se zožuje kategorije orožja, ki jih lahko nabavijo športni strelci, v primerjavi s prej veljavno ureditvijo poslabšuje njihov pravni položaj. Ustavno sodišče je izpostavilo, da je bila sprememba ureditve potrebna zaradi pravilnega prenosa Direktive (EU) 2021/555 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 24. marca 2021 o nadzoru nabave in posedovanja orožja, kar pomeni stvaren razlog, utemeljen v prevladujočem in ustavno dopustnem javnem interesu, za sprejetje izpodbijanje ureditve. Zaradi nevarnosti orožja, katerega nakup je zakon omejil, njegove zamenljivosti z drugim orožjem na športnih tekmovanjih in določitve prehodnega obdobja je Ustavno sodišče presodilo, da je teža sprememb za posameznike v razumnem sorazmerju s ciljem, ki ga zasleduje spremenjena zakonodaja (omejitev dostopa do nevarnega orožja, upoštevaje zahteve prava Evropske unije). Zato je odločilo, da izpodbijana ureditev ni v neskladju z načelom varstva zaupanja v pravo iz 2. člena Ustave.

Ureditvi, ki spreminja Zakon o organizaciji in financiranju vzgoje in izobraževanja in v skladu s katero se v svetu javne šole oziroma javnega vrtca število predstavnikov zaposlenih s treh dvigne na pet, predlagatelj prav tako očita neskladje z načelom pravne in socialne države iz 2. člena Ustave, ker postavlja predstavnike delavcev v privilegiran položaj. Sprememba števila članov svetov javnih zavodov spada v prosto presojo zakonodajalca, zato sama po sebi ne more biti v neskladju z Ustavo. Načelo pravne države namreč ne pomeni, da se predpisi ne smejo spreminjati. Zakonodajalec lahko spreminja predhodno zakonsko določene pravice ali pogoje z učinkom za naprej, če te spremembe ne nasprotujejo z Ustavo določenim načelom oziroma drugim ustavnim določbam, zlasti načelu varstva zaupanja v pravo kot enemu od načel pravne države. Zgolj pavšalno zatrjevanje, da je zakonska ureditev v neskladju z Ustavo zato, ker ne sledi predlogom lokalnih skupnosti, ki so ustanovitelji in (delni) financerji teh javnih zavodov, po uravnoteženem zastopanju vseh predstavnikov v svetu zavoda, neskladja z 2. členom Ustave ne more utemeljiti. Predlagatelj je v zvezi s spremembo Zakona o organizaciji in financiranju vzgoje in izobraževanja izpodbijal tudi prehodno ureditev, ki določa, da se v dveh mesecih po uveljavitvi zakona v svet zavoda izvolita dva (dodatna) predstavnika delavcev. Upoštevaje, da izpodbijana ureditev ne posega v mandate že izvoljenih članov svetov javnih vrtcev in šol, navedeno pomeni, da se njihov pravni položaj ni poslabšal, temveč ostaja enak. Ker pa je poslabšanje pravnega položaja temeljni pogoj, da je sploh mogoče govoriti o kršitvi načela varstva zaupanja v pravo, izpodbijana prehodna določba ni v neskladju z načelom varstva zaupanja v pravo iz 2. člena Ustave.

Ustavno sodišče je tudi za druge očitke o neskladju izpodbijanih določb z Ustavo ugotovilo, da ne držijo oziroma da so pavšalni, zato je odločilo, da Zakon za zmanjšanje neenakosti in škodljivih posegov politike ter zagotavljanje spoštovanja pravne države ni v neskladju z Ustavo.

Odklonilno ločeno mnenje sta podala dva ustavna sodnika

Sodnik Rok Svetlič je glasoval proti presoji večine, da »Zakon za zmanjšanje neenakosti in škodljivih posegov politike ter zagotavljanje spoštovanja pravne države« ni v neskladju z Ustavo. Meni namreč, da je zakon v nasprotju s 1. členom in prvim odstavkom 82. člena Ustave, saj je nezdružljiv s temeljnimi postulati demokratičnega sobivanja. V odklonilnem ločenem mnenju je zapisal, da se možnost zakonodajalca, da sprejme nek zakon, razlikuje od svobode ravnanja (facultas agendi), ki jo uživa zasebnik v zvezi s svojim premoženjem. Zakonodajalec s sprejemanjem splošnih in abstraktnih pravil poseže v pravni položaj pravnih subjektov, zato mora imeti za sprejem zakona legitimen razlog (ratio legis). Opomnil je, da je presojani zakon posegel v kar devet, med seboj vsebinsko povsem nepovezanih zakonov. V odločbi piše, da je izbira t. i. omnibus tehnike spreminjanja zakonodaje v domeni proste presoje zakonodajalca in bi bila ustavno sporna le v določenih primerih. Po Svetličevi oceni to načeloma drži, vendar pa je ob tem opozoril, da gre pri omnibus tehniki za formalno orodje, ki ga mora vsakokrat napolniti »konkreten ratio legis za paketni poseg v pravno ureditev, saj brez tega ustavnosodna kontrola ni možna.« Svetlič meni, da v primeru presojanega zakona ni mogoče najti nikakršne politike, ki bi tvorila podlago za poseg v ravno teh devet zakonov - edino, kar je naštetim zakonom skupno, je okoliščina, da so bili sprejeti ali spreminjani v mandatu prejšnje vlade.

Presojani zakon je popolnoma nezdružljiv z ustavno demokracijo

Svetlič je v nadaljevanju zapisal, da je zakonodajni predlog, ki je dobil podporo večine v Državnem zboru, odraz specifičnega dojemanja demokracije, ki ga deli predlagatelj zakona. »Gre za pogled, ki je že na načelni ravni nezdružljiv s pojmom demokracije (1. člen Ustave),« je poudaril. Med drugim je še pojasnil, da brez koncepta obče volje ni mogoče razumeti demokracije. Če ne moremo preko predstave, da je nek zakon od »(škodljive) politike«, ki ga je sprejela, državo po Svetličevih besedah potiskamo v latentno državljansko vojno. »Zato je presojani zakon popolnoma nezdružljiv z ustavno demokracijo. Je pravna operacionalizacija razumevanja sobivanja, ob katerem izgubijo svoj pomen vsi instituti, ki jih ureja Ustava v IV. poglavju (Državna ureditev). Gre za naiven, toda zato nič manj nevaren izraz zahteve po »letu nič«, ki terja odpravo sveta, ki je obstajal poprej,« je zapisal. Svetlič je v predzadnji točki opozoril, da se z neposegom Ustavnega sodišča v nedemokratično formo mentis, ki se je prebila v Državni zbor, vzpostavlja vzorec za vse bodoče mandate -  prvi zakon vsake nove večine bo lahko sprejetje zakona o odpravi prejšnjega mandata. »S tem je erodirana nepogrešljiva vloga koncepta obče volje, ki politiko že od antike dalje zavezuje občemu dobremu in omejuje interese vsakokratnega nosilca moči,« je bil jasen. Na koncu pa je ustavni sodnik še zapisal, da je v civilizacijskem smislu dotični zakon »mučna reminiscenca na miselnost iz časov, ko je bil sprejet 'Zakon o razveljavljanju pravnih predpisov, izdanih pred 6. aprilom 1941 in med sovražnikovo okupacijo (ZRPP)'.« Odklonilno ločeno mnenje je v celoti dostopno tukaj.

Enopotezne odprave prejšnjih politik (Zakon o zmanjšanju škodljivih posegov politike) naj bi bile skladne s pravno državo. Drzno stališče aktualne sestave US. In moje odklonilno ločeno mnenje 👇 https://t.co/6VeTYcHbNR pic.twitter.com/OHxJEiPkWn

— Klemen Jaklič (@kjaklic) May 6, 2025

»Enopotezne odprave prejšnjih politik (Zakon o zmanjšanju škodljivih posegov politike) naj bi bile skladne s pravno državo. Drzno stališče aktualne sestave US,« je na X-u ocenil ustavni sodnik Klemen Jaklič, ki je prav tako prispeval svoje odklonilno ločeno mnenje. »Po moji oceni tak način zakonodajnega urejanja v pravni državi ni primeren in predstavlja zlorabo namena zakonodajnega urejanja. V pravni državi namreč pravila za sprejemanje zakonov veljajo z določenim namenom, med katerimi je osrednji prav ta, da se zakonodajno telo pri sprejemanju zakonov karseda poglobljeno in vsebinsko zaokroženo ukvarja s posamezno tematiko, ki jo posamezni zakon ureja,« je zapisal in opozoril, da je nabrati na kup vse mogoče tematike iz vseh mogočih tematsko povsem ločenih področij in zakonov ter sprejeti en zakon o odpravi vseh domnevno škodljivih ukrepov prejšnje oblasti na teh različnih področij, namenu podrobne poglobitve v tematiko vsakega od področij očitno nasprotno. Po Jakličevi oceni se cilj razprave in urejanja s tem odmakne od celostnega ter poglobljenega ukvarjanja z vsebino posameznega področja in postane nekaj drugega: javno utrjevanje politične resnice aktualne oblasti, torej oblastna propaganda, ki naj pred volivci političnega tekmeca prikaže kot nedemokratičnega in škodljivega, sebe pa obratno. Takšna uporaba zakonodajnega postopka po besedah ustavnega sodnika predstavlja ravno zlorabo omenjenega pristnega namena zakonodajnih pravil. Med drugim je še zapisal, da takšna zloraba zakonodajnega postopka predstavlja neprimerno ravnanje ne le v pravno-kulturnem smislu, ampak je tudi kršitev ustavnega načela pravne države. »V katerikoli resni, bolj ali manj urejeni demokratični (namesto tranzicijski) družbi, npr. v Zvezni republiki Nemčiji, si multipraktik zakonodajnega urejanja za namene politične propagande ni mogoče zamisliti,« je odklonilno ločeno mnenje zaključil z mislijo, da tako pač je to v pravni državi.