Ustavne sodnike je najbolj razdelilo vprašanje, komu gre preostanek kupnine

Ustavno sodišče je razveljavilo le del člena novele zakona o zaščiti živali, medtem ko je bil Državni svet ob pobudi za oceno ustavnosti mnenja, da je novela neustavna v več delih. Najbolj je ustavne sodnike razdelilo odločanje o delitvi morebitnega preostanka kupnine odvzete živali – predsednik ustavnega sodišča dr. Rok Čeferin je v odklonilnem ločenem mnenju poudaril, da je zakonodajalec čezmerno posegel v pravico do zasebne lastnine. »Nekoč je imela Cerkev zagotovljen dostop do vseh ključnih državnih zadev skozi zadnja vrata. Danes organizacije, ki nimajo nobene demokratične legitimnosti in z ničimer ne jamčijo za svoja stališča, de facto odločajo o življenju državljanov,« pa je ustavni sodnik dr. Rok Svetlič opozoril, da se vračamo v čase, na katere danes sicer gledamo zviška.

Novela zakona o zaščiti živali (ZZZiv-F) je začela veljati novembra 2023, Državni svet pa je kmalu zatem v ustavno presojo poslal nekatere člene zakona. Ustavni sodniki so tako v presojo dobili 36. b, c in č člen zakona, ki se nanašajo na kvalificirane prijavitelje nepravilnega ravnanja z živalmi ter tretjo alinejo 43. člena, ki se nanaša na inšpekcijske ukrepe v primeru odvzema živali in govori tudi o razdelitvi morebitnega ostanka kupnine za odvzete živali. Ustavno sodišče izvrševanja novele zakona o zaščiti živali na pobudo državnega sveta ni zadržalo – državni svetniki pa so bili s svojo zahtevo le delno uspešni, ustavni sodniki so namreč razveljavili zgolj 6. in 7. odstavek 36. b člena zakona. Pri tem gre za zakonsko podlago, po kateri bi lahko kvalificiran prijavitelj nepravilnega ravnanja z živalmi, v primeru če se ne bi strinjal z ugotovitvami veterinarske inšpekcije, zahteval, da o njih ponovno presodi posebna tričlanska komisija. Poleg tega pritožba zoper odločitev komisije nato ne bi bila mogoča.

Državni zbor je z novelo zakona o zaščiti živali v 36. b členu pooblastil nevladne organizacije kot »kvalificirane prijavitelje«, ki lahko pristopajo k skrbnikom živali, jim svetujejo, jih osveščajo ter v »primeru suma povzročanja nepotrebnega trpljenja živali« tudi fotografirajo živali in pozivajo k določenemu ravnanju. V primeru suma mučenja živali oziroma če je ogroženo življenje živali, prijavitelj o tem obvesti inšpektorja, slednji pa ga v 48 urah seznani z ugotovitvami. Kvalificirani pooblaščenec (polnoletna oseba z najmanj srednješolsko izobrazbo, ki mora biti vsaj tri leta aktiven član nevladne organizacije, ki deluje v javnem interesu na področju zaščite živali) dobi pooblastilo po opravljenem 40-urnem tečaju – vzpostavitvi instituta kvalificiranih prijaviteljev je sicer nasprotovala celotna veterinarska stroka, zakonodajno-pravna služba državnega zbora in še kdo. Vendar pa Ustavno sodišče (šest od devetih ustavnih sodnikov) ni ugotovilo protiustavnosti te ureditve. Ustavni sodniki so po poročanju Dnevnika večinsko ocenili, da v tem primeru ne gre za vzporedni mehanizem nadzora niti za podelitev javnih pooblastil nevladnim organizacijam, ampak le za pomoč pri zbiranju informacij.

Med drugim je sodišče tudi ocenilo, da sploh ne gre za javno pooblastilo, zaradi česar naj presoja skladnosti s 121. členom Ustave ne bi bila potrebna. Ustavno sodišče je po besedah sodnice dr. Katje Šugman Stubbs razveljavilo le tiste določbe, pri katerih bi zaradi njihove nejasnosti res lahko prišlo do nenavadnega prepletanja pooblastil med prijavitelji in inšpekcijskimi organi. 6. in 7. odstavek 36. b člena ZZZiv-F so ustavni sodniki razveljavili zato, ker zakon ne navaja, kaj konkretno pomeni nestrinjanje, ne določa roka, v katerem lahko prijavitelj vloži zahtevo za ponovno presojo, ne določa, ali drugačna odločitev komisije ustavi inšpekcijski postopek ali ne, poleg vsega našetega pa pritožba na odločitev komisije ni mogoča.

Ustavni sodniki so po poročanju Dnevnika večinsko ocenili, da v tem primeru ne gre za vzporedni mehanizem nadzora niti za podelitev javnih pooblastil nevladnim organizacijam.

Ustavni sodnik dr. Rok Svetlič je v odklonilnem ločenem mnenju navedel, da so za hierarhično poseganje v življenja državljanov pooblaščene samo tri veje oblasti, ki so navedene v 3. členu Ustave. Prenos javnopravnega pooblastila za opravljanje nalog državne uprave, ki ga ureja 121. člen Ustave je izjema, ki jo je po Svetličevih besedah treba razlagati ozko. »Javna oblast ni oblast zasebnika nad stvarjo, zato je ne more prosto prenašati na nekoga drugega,« je povedal in opozoril, da gre za povsem drug princip, po katerem delujeta javna oblast na eni strani in zasebnik na drugi.

Opozoril je še, da gre v prvem primeru za občo voljo (voluntas), v drugem za prosto razpolaganje (arbitrium). Zasebnik lahko s svojo pravico naredi (skoraj) karkoli, javna oblast pa je zgolj zvesti izvajalec obče volje, legitimirane na volitvah. »Zato možnosti podelitve javnega pooblastila ne smemo mešati s širokim poljem presoje, ki jo ima zakonodajalec. Le-ta zadeva vsebino urejanja družbenih razmerij, ne pa strukturo javne oblasti kot take. Zato je določilo 121. člena Ustave treba razlagati skozi določila 3. člena,« je zapisal Svetlič in ob tem izpostavil, da mora biti podelitev pooblastila fizični ali pravni osebi upravičena z ustavnopravnimi razlogi. »Izpolnjena morata biti (v našem primeru vsaj) naslednja dva pogoja. Prvič, podana mora biti okoliščina, da država sama ne zmore zagotoviti kakovostnega upravljanja na področju, ki zahteva visoko strokovnost in izobrazbo. In drugič, subjekt, na katerega se prenaša pooblastilo, mora biti primeren za izvajanje javnega pooblastila. Ne gre le za strokovnost, pooblaščeni subjekt mora zagotavljati zunaj vidno ločevanje svojih interesov od opravljanja javnopravne naloge. Trdim, da nobeden od teh dveh pogojev v primeru presojane novele ni izpolnjen,« je bil jasen Svetlič. Pripomnil je še, da si ne zna predstavljati, kateri ustavnopravni razlogi upravičujejo, da zakon predvidi na ogledu kraja vzreje živali poleg veterinarja, ki je zaključil 5-letni študij, še prisotnost (vsaj) srednješolca s 40-urnim tečajem (36 č. člen), da bo skrbnika živali osveščal, izobraževal in mu svetoval.

Dr. Rok Svetlič je pripomnil, da si ne zna predstavljati, kateri ustavnopravni razlogi upravičujejo, da zakon predvidi na ogledu kraja vzreje živali poleg veterinarja, ki je zaključil 5-letni študij, še prisotnost (vsaj) srednješolca s 40-urnim tečajem (36 č. člen), da bo skrbnika živali osveščal, izobraževal in mu svetoval.

Glavni problem presojane novele po Svetličevih besedah predstavlja drugi pogoj, torej da mora izvrševalec javnega pooblastila zagotavljati videz nevtralnosti in nepristranskosti. Spomnil je, da nevladne organizacije niso nastale z namenom, da bodo vrednostno nevtralne, nasprotno. »V njihovi naravi je svobodni premislek družbe, ki sega preko obstoječega zakonskega okvira. Nikoli ni bilo mišljeno, da bi zagotavljale zunanji videz nepristranskosti. Izvajanje nalog javne uprave preko njih bo neizogibno odpiralo nevralgično točko legitimnosti,« je Svetlič ob tem še spomnil na incidente pri odvzemu živali s kmetije pri Krškem in vloge nekega društva pri tem. A kot smo že omenili, vsem pomislekom glede ustavnopravnih razlogov za prenos pooblastila na nevladne organizacije se odločba Ustavnega sodišča izogne s stališčem, da ne gre za javno pooblastilo. Odločba po Svetličevih besedah spregleda, da ta odgovor ustvari še veliko težje vprašanje: za kakšno pooblastilo pa potlej gre?

Zakaj presojana novela predvideva poleg veterinarja še prisotnost člana nevladne organizacije?

»Zdi se, da si veterinar in nevladnik delo delita nekako takole: za strokovno-tehnični vidik je pristojen veterinar, za ideološko-moralen pa nevladnik. V jeziku partizanskih filmov: ob poveljniku brigade zdaj stoji še politkomisar,« je Svetlič v ločenem mnenju zapisal, da o hierarhiji med njima priča šesti in sedmi odstavek novele, ki ga pa je Ustavno sodišče vendarle razveljavilo. Zakonodajalec je namreč predvidel pravico kvalificiranega prijavitelja, da se ne strinja z ugotovitvijo pristojnega organa in zahteva novo presojo, za kar mora upravni organ ustanoviti tričlansko komisijo. »O ideološko-moralističnem naboju novele priča tudi terminologija, npr. uporaba izraza »osveščanje«, ki je pravnem jeziku nekaj povsem tujega.

Osveščanje zadeva razvoj osebnostne kvalitete posameznika, ki mora ostati – kot forum internum – povsem v njegovi avtonomiji. Čim je prestopljena ta meja, smo v nekem drugem svetu,« je še zapisal ustavni sodnik, ki se je na koncu dotaknil tega, da se morda komu zdi kukanje v tuje hleve banalna zadeva, sploh s stališča vseh problemov v državi. Vendar pa gre po njegovi oceni za simptom zelo resne krize demokracije. »Erodiralo je zaupanje v državo, v njeno zmožnost, da lahko s pomočjo strokovnjakov v svojih organih prepozna vse probleme in na osnovi svojih vrednostnih meril najde rešitve. Odgovor na to nezaupanje je vnašanje raznih »deležnikov«, »civilne družbe«, »nevladnikov« v mehanizme odločanja, ki naj bi pomagali krpati manko legitimnosti države,« je Svetlič ocenil, da o pogubnosti takega razmišljanja za demokratično kulturo nima smisla izgubljati besed. »Lahko le opozorim, da se s tem vračamo v čase, na katere danes sicer gledamo zviška. Nekoč je imela Cerkev zagotovljen dostop do vseh ključnih državnih zadev skozi zadnja vrata. Danes organizacije, ki nimajo nobene demokratične legitimnosti in z ničimer ne jamčijo za svoja stališča, de facto odločajo o življenju državljanov,« je opozoril, da so s to novelo dobile prvič de iure pooblastilo na ravni eksekutive ter sklenil: »Ta vloga naj bi jim pripadala, ker naj bi imeli, za razliko od »politike», neomadeževan in verodostojen uvid v Pravico in Resnico. Uvid, ki naj bi bil – kljub tisočim vrhunskim strokovnjakom v svojih organih – od vseh prekleti državi nedostopen.«

Ustavne sodnike je najbolj razdelila pobuda za presojo ustavnosti 3. alineje 43. člena

Torej del člena, ki se nanaša na trajni odvzem živali in na delitev morebitnega preostanka kupnine po poplačilu stroškov postopka. Preostanek denarja po novem več ne pripada lastniku odvzete živali, ampak zavetišču oziroma prehodnemu hlevu. Po oceni Državnega sveta je imetnik, ki so mu živali odvzeli, večkratno kaznovan – plačati mora globo, opraviti usposabljanje in izpit o živalih, na koncu pa ostane še brez preostanka kupnine. Po mnenju Državnega sveta gre za kršitev 33. člena ustave, ki se nanaša na pravico do zasebne lastnine. Ustavno sodišče je po poročanju Dnevnika opravilo strogi test sorazmernosti in s petimi glasovi proti štirim ocenilo, da je v tem primeru poseg v lastninsko pravico dopusten, saj inšpektor žival odvzame le v najhujših primerih mučenja in s tem prepreči njihovo nadaljnje trpljenje. Predsednik ustavnega sodišča dr. Rok Čeferin je v odklonilnem ločenem mnenju poudaril, da je zakonodajalec čezmerno posegel v pravico do zasebne lastnine iz 33. člena ustave. Po njegovi oceni to, da razlike od kupnine ne dobi lastnik, v ničemer ne prispeva k dobrobiti živali. »Gre za arbitraren poseg in neupravičeno obogatitev tretje osebe, ki bi ta del kupnine prejela na račun lastnika živali,« je v ločenem mnenju zapisal Čeferin in tudi opozoril, da zakon ne določa postopka prodaje in oblikovanja cene. 

»Ustavno sodišče je ugotovilo, da bi nevladniki posegli v sistem uradnega nadzora, če bi imeli možnost pritožbe na odločitev inšpektorjev,« je odločitev Ustavnega sodišča pozdravila predsednica Odbora za kmetijstvo, gozdarstvo in prehrano dr. Vida Čadonič Špelič in ob tem dodala, da je pričakovala nekoliko več razumevanja v delu, da lahko inšpektor zaseženo žival proda in denar nameni komur koli hoče, saj preostanka kupnine po novem ne dobi lastnik odvzete živali. Je pa Ustavno sodišče po besedah poslanke NSi zakonodajalca napotilo, naj se odloči glede tega člena – lahko se torej zgodi, da bo ta člen naknadno še spremenjen, v trenutni javni obravnavi je namreč tudi predlog novele zakona o zaščiti živali. V Državnem svetu so zaradi odločitve Ustavnega sodišča zaskrbljeni, saj menijo, da podelitev pristojnosti državne uprave nevladnim organizacijam na področju zaščite živali omogoča nastavke za vzpostavitev vzporednega mehanizma nadzora.