PEN svari pred novelo zakona o parlamentarni preiskavi, so očitki upravičeni?

30. 9. 2026 ob 15:49
0 komentarjev

Slovenija

Slovenski center PEN (združenje pisateljev, pesnikov in publicistov) se je pridružil tistim, ki pred referendumom svarijo pred invazivnimi pooblastili parlamentarnih preiskav zoper državljane in nevarnostjo njihove politične zlorabe. Preverili smo, kaj novela zakona o parlamentarni preiskavi dejansko spreminja in kako utemeljeni so očitki njenih nasprotnikov.

Pred referendumom o noveli zakona o parlamentarni preiskavi se je v razpravo vključil še Slovenski center PEN. V njem opozarjajo, da bi lahko nova ureditev povečala možnosti za politično zlorabo parlamentarnih preiskav in oslabila zaščito posameznikov, ki se znajdejo v takšnem postopku. V PEN kot problematično izpostavljajo predvsem razmerje med obsežnimi pristojnostmi parlamentarne preiskovalne komisije in nadzorom nad njihovim izvajanjem.

Komisijo sestavljajo poslanci, po njihovem opozorilu pa lahko pri preiskovanju posega v pravice posameznikov na načine, ki so sicer značilni za pravosodne postopke. Prav zato menijo, da morajo biti možnosti za neodvisen nadzor nad njenim delovanjem dovolj široke.Posebej so kritični do spremembe, s katero novela omejuje krog upravičencev za zahtevo za ustavnosodno presojo odreditve parlamentarne preiskave. Po njihovi oceni bi bilo zaradi tega manj možnosti, da se še pravočasno preveri, ali je preiskava utemeljena z javnim interesom ali pa se institut uporablja za pritisk na posameznike oziroma politične nasprotnike. V centru poudarjajo, da mora biti vsak poseg oblasti v pravice posameznika utemeljen, sorazmeren in podvržen neodvisnemu nadzoru. Ocenjujejo, da novela teh varovalk ne krepi, temveč jih na nekaterih mestih zmanjšuje.

O zakonu bodo volivci odločali 11. oktobra. Referendum je DZ razpisal po tem, ko so pobudniki zanj zbrali 44.619 podpisov. Nasprotniki novele opozarjajo predvsem na slabitev mehanizmov, ki naj bi preprečevali zlorabo parlamentarnih preiskav, medtem ko zagovorniki sprememb njihove navedbe zavračajo in poudarjajo potrebo po učinkovitejšem delovanju preiskovalnih komisij.

Kaj novela zakona sploh spreminja?

Za razumevanje očitkov je najprej treba ločiti med pooblastili parlamentarne preiskovalne komisije in pravnimi varovalkami pred njihovo uporabo. Novela ZPPre-B komisijam ne daje novega kataloga preiskovalnih pooblastil. Ta imajo že po sedanjem zakonu, ki med drugim določa, da se lahko privedba, kazni, hišna in osebna preiskava ter zaseg predmetov opravijo le prek sodišča.

Največja sprememba se nanaša na to, kdo lahko že ob odreditvi parlamentarne preiskave zahteva presojo Ustavnega sodišča. Po zdaj veljavnem zakonu lahko to med drugim storijo tretjina poslancev, Sodni svet, Državnotožilski svet, Banka Slovenije, Varuh človekovih pravic, Računsko sodišče, občina, preiskovanec ter pod določenimi pogoji fizična ali pravna oseba zasebnega prava, zajeta v predmet preiskave.

ZPPre-B bi ta krog skrčil na Sodni svet in generalnega državnega tožilca. Sodni svet bi lahko zahteval presojo zaradi posega v neodvisnost sodnikov oziroma sodstva, generalni državni tožilec pa zaradi posega v neodvisnost državnih tožilcev. Novela tako odpravlja možnost, da bi takšno zahtevo neposredno vložil preiskovanec, zasebna oseba, tretjina poslancev, Varuh, Banka Slovenije, Računsko sodišče ali lokalna skupnost.

Tu je treba upoštevati še zelo svežo odločitev Ustavnega sodišča. Sedaj veljavni zakon je določal tudi, da DZ do odločitve Ustavnega sodišča ne sme imenovati preiskovalne komisije, vendar je Ustavno sodišče 10. septembra letos to določbo razveljavilo. Torej že danes vložena zahteva sama po sebi ne ustavi začetka parlamentarne preiskave. O preostalih izpodbijanih določbah sedanjega zakona Ustavno sodišče še ni odločilo.

Novela preiskovancu uvaja drugo obliko sodnega varstva: če meni, da so mu bile med preiskavo kršene človekove pravice ali temeljne svoboščine, lahko po prejemu končnega poročila komisije sproži upravni spor. Za vložitev tožbe ima osem dni. Gre torej za naknadno pravno varstvo po koncu preiskave, medtem ko novela preiskovancu jemlje sedanjo možnost, da sam zahteva ustavnosodno presojo že zaradi akta, s katerim je bila preiskava odrejena.

ZPPre-B spreminja še pravila o sestavi komisije. Še vedno velja, da v njej ne sme sodelovati poslanec, ki je v konkretni zadevi preiskovanec ali priča oziroma je z zadevo povezan na katerega od v zakonu naštetih načinov. Če se tak razlog pokaže pozneje, mora poslanec prenehati z delom v komisiji. Preiskovanec pa tako kot že po sedanjem zakonu ne more zahtevati izločitve poslanca zgolj zato, ker dvomi o njegovi nepristranskosti.

Novela hkrati črta nekaj postopkovnih pravil, uvedenih leta 2024. Med drugim odpade pravica člana oziroma namestnika člana komisije, da odločitev DZ o njegovi razrešitvi izpodbija pred Vrhovnim sodiščem, ter podrobnejša ureditev postopka, kadar komisija svojega člana določi za preiskovanca ali pričo. Ostane pa zahteva, da mora biti tak predlog obrazložen. Novost je še prepoved ponavljanja parlamentarne preiskave o isti stvari: če je DZ o določeni zadevi že sprejel končno poročilo, nove parlamentarne preiskave o isti stvari ne more več odrediti.

Novela črta tudi določbo, po kateri ima lahko komisija do štiri zunanje strokovne svetovalce, ter nekoliko preoblikuje obveznost sodišč in drugih državnih organov, da komisiji nudijo pravno pomoč: njene zahteve bodo morali obravnavati »nujno«.

Bistvo ZPPre-B ni, da bi parlamentarna komisija dobila nova pooblastila za hišne preiskave, zasege in podobno. Ta pooblastila oziroma možnost zahtevati takšne ukrepe prek sodišča že obstaja. Glavna sprememba je, da se močno zoži krog ljudi in institucij, ki lahko ob začetku preiskave zahtevajo ustavnosodno presojo, preiskovancu pa se na drugi strani izrecno zagotovi možnost upravnega spora zaradi kršitev njegovih pravic po koncu preiskave.

Kritike Slovenskega centra PEN v veliki meri sledijo pomislekom, ki so jih ob sprejemanju novele že izpostavljale Pravna mreža za varstvo demokracije ter novinarske organizacije. V ospredju je predvsem zožitev možnosti za predhodno ustavnosodno presojo parlamentarne preiskave. Preverili smo, katere od teh trditev dejansko izhajajo iz zakona.

»Politiki bi po noveli imeli takšna pooblastila kot pravosodni organi«

Ta navedba je problematična predvsem zaradi besed »po noveli«. Takšnih pooblastil preiskovalnim komisijam namreč ne daje ZPPre-B, ampak jih določa že 93. člen Ustave. Ta že od začetka ureditve parlamentarne preiskave določa, da ima preiskovalna komisija »v zadevah poizvedovanja in preučevanja smiselno enaka pooblastila kakor pravosodni organi«. Kaj to pomeni, je Ustavno sodišče podrobneje pojasnilo že leta 2011. Komisija ima primerljiva pooblastila pri zbiranju in preučevanju informacij, ne pa pri odločanju. Ustavno sodišče je obenem izrecno poudarilo, da preiskovalna komisija ne opravlja sodne funkcije ter tudi ne funkcije odkrivanja ali pregona kaznivih dejanj.

Tudi nekateri precej invazivni ukrepi niso novost ZPPre-B. Že sedanji zakon določa, da se lahko prisilna privedba, kazni, hišna in osebna preiskava ter zaseg predmetov v parlamentarni preiskavi izvajajo le prek sodišča. Komisija lahko tak ukrep zahteva, ne more pa denimo sama opraviti hišne preiskave ali zaseči predmetov. Novela tega ne spreminja. V 13. členu posega zgolj v prvi odstavek in določa, da morajo sodišča in drugi državni organi zahteve komisije za pravno pomoč obravnavati nujno. Določbe o izvajanju prisilnih ukrepov prek sodišča ostajajo nedotaknjene.

PEN ima prav, da imajo parlamentarne preiskovalne komisije pri poizvedovanju in preučevanju smiselno enaka pooblastila kot pravosodni organi – tako namreč izrecno določa Ustava. Ne drži pa vtis, da jim takšna pooblastila daje obravnavana novela. Komisije jih imajo že zdaj, ZPPre-B pa njihovega obsega na tem področju ne širi. Še bolj neposredno PEN ob koncu izjave govori o ‘invazivnih pooblastilih parlamentarnih preiskav zoper državljane, ki jih prinaša sporna novela’. Tudi ta formulacija je zavajajoča: novela teh pooblastil ne uvaja, saj izhajajo že iz 93. člena ustave in veljavnega zakona.«

»Novela oži nabor tistih, ki lahko zahtevajo presojo ustavnosti pred začetkom parlamentarne preiskave«

To v bistvenem drži. Po zdaj veljavnem zakonu lahko presojo akta, s katerim je odrejena parlamentarna preiskava, zahtevajo najmanj tretjina poslancev, ki niso zahtevali preiskave, Sodni svet, Državnotožilski svet, Banka Slovenije, Varuh človekovih pravic, Računsko sodišče, lokalna skupnost, preiskovanec ter pod določenimi pogoji fizična ali pravna oseba zasebnega prava, zajeta v predmet preiskave. Preiskovanec, ki je določen šele pozneje z dokaznim sklepom komisije, lahko zahtevo vloži tudi takrat. Ustavno sodišče pri tem presoja skladnost akta z ustavo in zakonom.

Po ZPPre-B bi lahko takšno presojo zahtevala le še Sodni svet in generalni državni tožilec: prvi zaradi varstva neodvisnosti sodnikov oziroma sodstva, drugi zaradi neodvisnosti državnih tožilcev. Preiskovanec, zasebna oseba, Varuh človekovih pravic, Banka Slovenije, Računsko sodišče, lokalna skupnost in tretjina poslancev te možnosti ne bi več imeli. Poleg tega novela govori samo še o presoji skladnosti z ustavo, ne več tudi z zakonom.

Posebej za PEN-ov očitek glede javnega interesa je pomembno, da veljavni zakon fizični ali pravni osebi zasebnega prava, ki je zajeta v predmet preiskave, izrecno omogoča zahtevo za presojo prav takrat, kadar meni, da za njeno preiskovanje ni izkazan javni interes. Ta možnost bi z novelo odpadla. Zato je trditev PEN, da se zmanjšuje možnost ustavnosodne presoje tega vprašanja, vsebinsko utemeljena. Ni pa več povsem natančen del navedbe, da gre za presojo »pred začetkom parlamentarne preiskave«. Veljavni zakon je sicer določal, da DZ do odločitve Ustavnega sodišča ne sme imenovati preiskovalne komisije, vendar je Ustavno sodišče 10. septembra letos to določbo razveljavilo. Komisijo je tako mogoče imenovati in preiskavo začeti tudi, če je zahteva za ustavnosodno presojo že vložena. Ustavno sodišče lahko izvedbo posebej začasno zadrži, če so za to izpolnjeni pogoji.

Trditev, da novela močno oži krog upravičencev za ustavnosodno presojo, drži. Drži tudi, da zasebna oseba po novem ne bi mogla več sama zahtevati presoje, ali je za njeno vključitev v preiskavo izkazan javni interes. Ni pa po zadnji odločbi Ustavnega sodišča več pravilno govoriti, kot da sedanja ureditev zagotavlja, da mora biti ta presoja opravljena še pred začetkom preiskave.

Posledično drži tudi opozorilo PEN, da bo manj možnosti za presojo, ali je pri preiskovanju zasebne osebe izkazan javni interes. Veljavni zakon takšni osebi omogoča, da to vprašanje sama odpre pred Ustavnim sodiščem, novela pa te možnosti ne ohranja. Navedba o morebitnem ‘nadlegovanju kritikov oblasti’ pa je ocena PEN, ne zakonski kriterij.

»Z uveljavitvijo novele obstaja resna nevarnost zlorabe parlamentarnih preiskav v politične namene«

Tega se ne da preveriti na enak način kot prejšnjih trditev, ker gre za oceno oziroma napoved možnih posledic zakona in ne za dejstvo, ki bi ga bilo mogoče označiti kot pravilno ali napačno. Je pa mogoče preveriti, na čem takšna ocena temelji. Kot že rečeno, novela zmanjšuje število subjektov, ki lahko sami sprožijo ustavnosodno presojo akta o odreditvi preiskave. Po drugi strani pa uvaja možnost upravnega spora zaradi kršitev človekovih pravic med preiskavo in določa konkretne razloge, zaradi katerih poslanec ne sme sodelovati v komisiji. Pomembno je še, da Ustavno sodišče samo ni ugotovilo, da bi širše možnosti pravnega varstva iz veljavnega zakona nujno preprečevale politične zlorabe. V septembrski odločbi se je sodišče ukvarjalo predvsem z učinkovitostjo parlamentarne preiskave in razveljavilo avtomatično zadržanje imenovanja komisije do svoje odločitve. Ustavni sodniki so ob tem poudarili, da morajo biti pravna sredstva urejena tako, da preiskave čim manj ovirajo ali zavlačujejo.

Ocene PEN, da novela ustvarja »resno nevarnost zlorabe« parlamentarnih preiskav v politične namene, ni mogoče preveriti kot dejstvo. Gre za njihovo oceno možnih posledic nove ureditve. Dejstvo je, da novela zmanjšuje možnosti za neposredno ustavnosodno izpodbijanje odreditve preiskave, obenem pa ohranja oziroma uvaja druge oblike pravnega varstva.

Najpomembnejša nova varovalka je upravni spor: preiskovanec lahko po koncu preiskave zaradi kršitev človekovih pravic ali temeljnih svoboščin vloži tožbo na upravno sodišče. Novela uvaja tudi prepoved nove parlamentarne preiskave o isti stvari, o kateri je DZ že sprejel končno poročilo. Hkrati ohranja jedro pravil, po katerih nekateri poslanci zaradi konkretne povezanosti z zadevo ne smejo sodelovati v komisiji, ter zahtevo po obrazložitvi, če naj bi člana komisije določili za preiskovanca ali pričo.

Sedanja ureditev iz leta 2024 sicer vsebuje še nekatere postopkovne varovalke, ki jih ZPPre-B odstranjuje - med drugim možnost, da član komisije opozori na izločitveni razlog pri drugem članu, ter možnost sodnega varstva člana pred Vrhovnim sodiščem glede razrešitve.

»Novela izpodbija osnovno načelo demokracije – delitev oblasti«

PEN v izjavi ocenjuje, da novela posega v eno temeljnih načel demokratične ureditve, delitev oblasti na zakonodajno, izvršilno in sodno vejo. Tega ni mogoče predstaviti kot že ugotovljeno posledico zakona. Parlamentarna preiskava je namreč sama urejena v 93. členu Ustave in je ustavno dopusten instrument nadzorne funkcije Državnega zbora. Ustavno sodišče je večkrat poudarilo, da že samo dejstvo, da parlamentarna preiskava posega na področje, povezano z delovanjem sodstva, še ne pomeni kršitve načela delitve oblasti. Hkrati pa Ustavno sodišče postavlja parlamentarnim preiskavam jasne meje. Državni zbor mora pri njihovem odrejanju in izvajanju spoštovati načelo delitve oblasti in neodvisnost sodstva; ne sme denimo vplivati na odločanje v konkretnih odprtih sodnih postopkih ali ocenjevati pravilnosti konkretnih sodnih odločitev. Ustavno sodišče je zato zahtevalo tudi učinkovit postopek, s katerim je mogoče preprečiti parlamentarno preiskavo, ki bi protiustavno posegala v neodvisnost sodnikov.

ZPPre-B te varovalke za sodstvo ne odpravlja. Sodni svet bi tudi po noveli lahko zahteval presojo Ustavnega sodišča, kadar meni, da akt o parlamentarni preiskavi posega v neodvisnost sodnikov ali sodstva; podobna možnost je predvidena za generalnega državnega tožilca glede neodvisnosti državnih tožilcev.

Trditev PEN, da novela posega v načelo delitve oblasti, je ocena, ne ugotovljeno dejstvo. Ustavno sodišče je sicer jasno določilo, da morajo parlamentarne preiskave spoštovati meje med vejami oblasti, vendar iz samega ZPPre-B ne izhaja, da bi te meje odpravil. Novela celo ohranja posebno možnost ustavnosodne presoje prav za primere posega v neodvisnost sodstva in državnega tožilstva.

Ali novela res uvaja »politično policijo«?

Izraz »politična policija« je politični slogan in ne opis pristojnosti, ki jih uvaja novela. Preiskovalna komisija ni policijski ali pravosodni organ - ne vodi kazenskega postopka, ne odloča o kazenski ali civilni odgovornosti in ne izreka sankcij. Ustavno sodišče je že pojasnilo, da so ugotovitve parlamentarne preiskave politične narave. Hkrati novela komisijam ne daje novih pooblastil za prisluškovanje, branje zasebnih sporočil, hišne preiskave ali zasege. Prisilni ukrepi, kot so hišna in osebna preiskava ter zaseg predmetov, se lahko že po veljavnem zakonu izvajajo le prek sodišča. To sicer ne pomeni, da parlamentarna preiskava ne more poseči tudi v položaj običajnega državljana - to lahko že danes. Preiskovanec je lahko tudi oseba, ki ni politik, funkcionar ali druga javna oseba, če se nanjo v celoti ali deloma nanaša parlamentarna preiskava. Tudi priče so lahko zasebniki. Toda Ustava dovoljuje parlamentarno preiskavo le o zadevah javnega pomena, njen namen pa je pridobivanje informacij, ki jih DZ potrebuje za izvajanje svojih ustavnih pristojnosti. Zato navedba, da bi lahko parlament po noveli preiskoval kateregakoli državljana zgolj zato, ker je denimo kritik oblasti ali podpisnik peticije, iz zakona ne izhaja.